quarta-feira, 6 de agosto de 2014

Saiba mais sobre : o Benefício de Prestação Continuada: do princípio da dignidade da pessoa humana à sua concessão judicial

    Considerações sobre o Benefício de Prestação Continuada: do princípio da dignidade da pessoa humana à sua concessão judicial



Introdução
A necessidade de realizar um apanhado geral sobre o contexto social que se têm firmado diante da promulgação da Constituição Federal de 1988, que tem como um dos fundamentos a dignidade da pessoa humana, trouxe a ideia de discorrer sobre assistência social, mais precisamente quanto ao benefício de prestação continuada, instituído pela Lei nº 8.742/93.
Será aqui dissertado quanto à natureza deste benefício, tratando dos requisitos para a concessão administrativa, da flexibilização do conceito de miserabilidade e da produção de prova pericial nas ações ajuizadas perante o Judiciário em face do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, tendo como objeto a concessão do benefício.
O princípio da dignidade da pessoa humana e a assistência social
Inicialmente, é importante registrar que a Constituição Federal de 1988 trouxe uma série de direitos e garantias individuais à sociedade brasileira, sob forma de princípios, inclusive. A Carta Política fora esculpida fundamentando-se na dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), o que é considerado como um dos princípios constitucionais mais importantes do ordenamento jurídico brasileiro.
Gustavo Gonet Branco define a dignidade da pessoa humana como um “vetor hermenêutico indispensável para a compreensão adequada de qualquer direito.”
A par disto, dispõe a Carta Magna, em seu art. 203, sobre a ‘Assistência Social’, a qual tem como escopo prover o sustento, seja de maneira provisória, seja permanente, daqueles que encontrem-se em situação socioeconômica desfavorável para manter-se o sustento; sua outorga resume-se no estado de necessidade do destinatário e pela gratuidade do benefício.
Sob o comando expresso na Constituição, fora promulgada a Lei nº 8.742, em 7 de dezembro de 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, que dispõe sobre a organização da Assistência Social, além de outras providências, regulamentando toda uma política assistencial assegurada constitucionalmente, e que visa, de uma forma geral, a garantia do atendimento às necessidades básicas daqueles cidadãos que porventura estejam à linha da miséria.
Assim, faz-se importante colacionar o que dispõe o art. 1º da supramencionada lei, que assim dispõe:
“Art. 1º. A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.”
Um dos principais objetivos da assistência social é a proteção social, que tem como objetivo precípuo a garantia da vida, a redução de danos, prevenindo à incidência de riscos, principalmente “a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescências e à deficiência” e a “habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária.”
O Benefício de Prestação Continuada - BPC
Como forma de efetivar a assistência social, temos, no art. 20 da Lei 8.742/93, o benefício de prestação continuada (benefício assistencial), o qual visa o atendimento às necessidades básicas daqueles cidadãos que porventura estejam à linha da miséria. Curial apontar que resta evidente a prescindibilidade da contribuição à seguridade social, para fins de prestação da assistência social.
Conforme dispõe o Decreto nº 6.214/07, que o regulamenta, integra a proteção social básica no âmbito do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, instituído pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, conforme o que fora estabelecido pela Política Nacional de Assistência Social – PNAS.
Para tanto, conforme dispõe o art. 20, “a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social (...)”, sendo que, em seu inciso V, prevê-se “a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.”
Como esposado, a garantia, portanto, será a de um salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.
Ressalte-se que não se trata de benefício previdenciário, posto que não encontra-se previsto na Lei 8.213/91, mas sim, na Lei 8.743/93 (LOAS), prescindindo, portanto, de contribuição contribuição do beneficiário, bastando a comprovação da condição de necessitado.
Apesar de não se tratar de benefício previdenciário, a concessão, o indeferimento e a manutenção do referido benefício se procede através do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, Autarquia Federal.
Conforme aponta Fábio Zambite Ibrahim,
(...) ao art. 12, I, da Lei nº 8.742/93 – LOAS dispõe que compete à União responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada, incluindo o financiamento, enquanto ao art. 3º do Regulamento do Benefício de Prestação Continuada – RBPC, aprovado pelo Decreto nº 6.214/07, delega ao INSS a responsabilidade pela operacionalização do benefício de prestação continuada.
Dos requisitos para a concessão e o 'impasse' do requisito econômico nos requerimentos administrativos
A Lei n. 8.742/93 dispõe, em seu art. 20, as condições necessárias para que o indivíduo faça jus ao benefício assistencial. Como já dito, o benefício de prestação continuada garante um salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, devendo ser comprovada a sua hipossuficiência econômica.
Para tanto, a referida lei estabeleceu, em seu art. 20, § 3º, limite econômico para a percepção do referido benefício. Diante disto, a pessoa deficiência ou idosa terá direito a percebê-lo na hipótese em que sua família possua renda mensal per capita inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo.
Importante expor que, nos casos dos requisitos previstos em Lei, estes são objetivos, não estando prevista qualquer flexibilização quando é feito o requerimento perante a Autarquia Previdenciária.
Verificamos, aqui, um verdadeiro problema: Em todas as vezes, a concessão – ou indeferimento – se dá, exclusivamente, diante da análise dos documentos apresentados pelo requerente. Não há, portanto, nenhuma constatação profunda quanto à situação – ou não – da chamada miserabilidade.
É notório que a verificação exclusivamente num critério econômico fixo é insuficiente. Ora, uma renda familiar per capita superior ao ¼ do salário mínimo não é garantia – e nunca será – suficiente para constatar se determinado grupo encontra-se em situação de miserabilidade.
E um grupo familiar composto por três pessoas que perceba um salário mínimo, mas que tenha despesas médicas muito superiores à renda percebida? Até mesmo a região influencia no atendimento das necessidades básicas. Se o grupo familiar residir numa cidade onde o custo de vida ultrapassa é alto? Tais questões serão sanadas mais adiante.
Quanto ao requisito "deficiência", cumpre, agora, a realização sua análise, previsto na LOAS. Conforme dispõe o art. 20§ 2º, da Lei 8.742/93:
"Art. 20 (...) § 2º Para efeito de concessão deste benefício, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas."
O Enunciado da Súmula 29 da TNU estabeleceu que “Para os efeitos do art. 20, § 2º, da Lei n. 8.742, de 1993, incapacidade para a vida independente não é só aquela que impede as atividades mais elementares da pessoa, mas também a impossibilita de prover ao próprio sustento.”
Da análise do enunciado, verifica-se que a Turma Nacional de Uniformização procedeu-se que uma interpretação extensiva quanto ao disposto no dispositivo do § 2º do art. 20, considerando como incluída, na definição da incapacidade, a impossibilidade do cidadão em prover o próprio sustento.
Importante, contudo, colacionar recente julgado no PEDILEF 200870950011540 PR, o qual dispôs:
PREVIDENCIÁRIO. LOAS. INCAPACIDADE PARCIAL. PERITO ATESTA POSSIBILIDADE DE REABILITAÇÃO. SÚMULA 29 DA TNU ABRANDOU A EXIGÊNCIA DO ART. 20, § 2º DA LEI 8.742/93, MAS NÃO ALCANÇA O PRESENTE CASO. ACÓRDÃO MANTIDO. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO.
I - O próprio perito judicial fala em possibilidade de reabilitação em função que o Autor já exerceu (guarda florestal).
II - Por mais que a Súmula nº 29 da TNU tenha definido incapacidade para a vida independente como aquela que impossibilita a pessoa de prover ao próprio sustento, não chega a ponto de permitir a concessão do LOAS para casos de incapacidade parcial, em atividades já exercidas pelo requerente.
III - Incidente conhecido e desprovido.
(PEDILEF 200870950011540 PR JUIZ FEDERAL EDUARDO ANDRÉ BRANDÃO DE BRITO FERNANDES; Julgamento: 08/04/2010; Publicação: DJ 11/06/2010)
Assim, entendo que deverá ser verificado no caso em concreto se haveria a possibilidade de readaptação em situação que o indivíduo esteja acometido de incapacidade. Na supramencionada decisão, restou comprovado que o requerente já exercera atividade, ou seja, significa que já exercera atividade laborativa anterior, encontrando-se em situação de incapacidade parcial e temporária, sendo possível a reabilitação, como entendeu o expert do juízo.
Assim, havendo a hipótese em que o requerente, apesar de sofrer de incapacidade parcial, poderá ter o benefício assistencial concedido? Entendo que não, uma vez que, para ser considerada pessoa portadora de deficiência, nos termos da Lei nº 8.742/93, a incapacidade deve ser total e permanente. Sem tais requisitos, restará descaracterizada a deficiência para efeito de Benefício Assistencial.
Da inconstitucionalidade do art. 20, § 3º da Lei nº 8.742/93
Diante da situação anteriormente esposada é que exsurge uma alternativa ao indeferimento do requerimento administrativo apresentado no INSS: o ajuizamento de ação requerendo a devida tutela jurisdicional.
Assim, sendo tal instituto um órgão da Administração Pública Indireta (Autarquia Federal), a competência para processar e julgar ações contra ela propostas, via de regra, é da Justiça Federal, conforme prevê o art. 109, I da Constituição Federal.
Com a criação dos Juizados Especiais Federais, em decorrência da Lei 10.259/01, de suma importância para a ampliação do acesso à justiça, há a possibilidade de que seja ajuizada ação contra o instituto nestes juizados, desde que o valor da causa não ultrapasse a 60 (sessenta) salários mínimos, conforme art. 3º da sobredita Lei, sendo também facultativa a presença de advogado.
Ultimamente, o que se verifica nas decisões judiciais, é que, em se tratando de benefício assistencial, o requisito renda familiar per capita foi flexibilizado, em decorrência da declaração da inconstitucionalidade do art. 20, § 3º, da Lei nº 8.742/93 declarada pelo Supremo Tribunal Federal.
Entende o Pretório Excelso que o critério legal encontra-se demasiadamente defasado para caracterizar a situação de miserabilidade, não bastando, portanto quantificar-se apenas a renda, verificando se esta supera – ou não – o limite de ¼ (um quarto) do salário mínimo previsto, mas, principalmente, verificar se o indivíduo encontra-se em situação de miserabilidade.
O INSS ajuizou Reclamação Constitucional, sob o nº 4.154, com o escopo de manter incólume a interpretação dada em decorrência da decisão proferida na ADIn 1.232-1/DF, que à época tinha declarado a constitucionalidade do art. 20, § 3º da Lei n.8.742/93, a qual teve o seguinte teor:
Constitucional. Impugna dispositivo de lei federal que estabelece o critério para receber o benefício do inciso v do art. 203, da CF. Inexiste a restrição alegada em face ao próprio dispositivo constitucional que reporta à lei para fixar os critérios de garantia do benefício de salário mínimo à pessoa portadora de deficiência física e ao idoso. Esta lei traz hipótese objetiva de prestação assistencial do estado. Ação julgada improcedente.
Contudo, em decisão proferida em julgamento, em 18 de abril de 2013, o STF demonstrou que procedeu-se com uma nova interpretação em face do referido dispositivo, levando em consideração as mudanças fáticas (políticas, sociais e econômicas) e as jurídicas (alterações legislativas) que o Brasil passou durante os últimos anos, como se verifica a seguir:
Benefício assistencial de prestação continuada ao idoso e ao deficiente. Art. 203,V, da Constituição. A Lei de Organização da Assistência Social (LOAS), ao regulamentar o art. 203, V, da Constituição da República, estabeleceu critérios para que o benefício mensal de um salário mínimo fosse concedido aos portadores de deficiência e aos idosos que comprovassem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.
2. Art. 20, § 3º da Lei 8.742/1993 e a declaração de constitucionalidade da norma pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.232. Dispõe o art. 20, § 3º, da Lei 8.742/93 que “considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo”. O requisito financeiro estabelecido pela lei teve sua constitucionalidade contestada, ao fundamento de que permitiria que situações de patente miserabilidade social fossem consideradas fora do alcance do benefício assistencial previsto constitucionalmente. Ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232-1/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do art. 20, § 3º, da LOAS.
3. Reclamação como instrumento de (re) interpretação da decisão proferida em controle de constitucionalidade abstrato. Preliminarmente, arguido o prejuízo da reclamação, em virtude do prévio julgamento dos recursos extraordinários 580.963 e 567.985, o Tribunal, por maioria de votos, conheceu da reclamação. O STF, no exercício da competência geral de fiscalizar a compatibilidade formal e material de qualquer ato normativo com a Constituição, pode declarar a inconstitucionalidade, incidentalmente, de normas tidas como fundamento da decisão ou do ato que é impugnado na reclamação. Isso decorre da própria competência atribuída ao STF para exercer o denominado controle difuso da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. A oportunidade de reapreciação das decisões tomadas em sede de controle abstrato de normas tende a surgir com mais naturalidade e de forma mais recorrente no âmbito das reclamações. É no juízo hermenêutico típico da reclamação – no “balançar de olhos” entre objeto e parâmetro da reclamação – que surgirá com maior nitidez a oportunidade para evolução interpretativa no controle de constitucionalidade. Com base na alegação de afronta a determinada decisão do STF, o Tribunal poderá reapreciar e redefinir o conteúdo e o alcance de sua própria decisão. E, inclusive, poderá ir além, superando total ou parcialmente a decisão-parâmetro da reclamação, se entender que, em virtude de evolução hermenêutica, tal decisão não se coaduna mais com a interpretação atual da Constituição.
4. Decisões judiciais contrárias aos critérios objetivos preestabelecidos e Processo de inconstitucionalização dos critérios definidos pela Lei 8.742/1993. A decisão do Supremo Tribunal Federal, entretanto, não pôs termo à controvérsia quanto à aplicação em concreto do critério da renda familiar per capita estabelecido pela LOAS. Como a lei permaneceu inalterada, elaboraram-se maneiras de contornar o critério objetivo e único estipulado pela LOAS e avaliar o real estado de miserabilidade social das famílias com entes idosos ou deficientes. Paralelamente, foram editadas leis que estabeleceram critérios mais elásticos para concessão de outros benefícios assistenciais, tais como: a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso a Alimentacao; a Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; a Lei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. O Supremo Tribunal Federal, em decisões monocráticas, passou a rever anteriores posicionamentos acerca da intransponibilidade do critérios objetivos. Verificou-se a ocorrência do processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais por parte do Estado brasileiro).
5. Declaração de inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art.20, § 3º, da Lei 8.742/1993. 6. Reclamação constitucional julgada improcedente.
Desta forma, o STF declarou o art. 20, § 3º da LOAS como inconstitucional, após a realização de uma nova interpretação constitucional do referido dispositivo diante de um novo contexto sócio-político brasileiro.
Para Gilmar Ferreira Mendes, a mudança do quadro econômico do país ensejou na alteração da legislação na matéria de benefícios previdenciários e assistenciais, trazendo critérios mais amplos, aumentando para ½ do salário mínimo o valor padrão da renda familiar per capita para fins de cálculo destes benefícios (Lei n. 10.836/2004 — Bolsa Família; Lei n. 10.689/2003 — Programa Nacional de Acesso a Alimentacao; Lei n. 9.533/97 — autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a Municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas).
Assim, conclui-se que tal situação fora o que possibilitou o novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal em relação ao que havia se decidido na ADIN 1.232-1/DF.
Saliente-se que, de imediato, o acertado entendimento passou a ser adotado pelos demais órgãos jurisdicionais, como se verifica, por exemplo, no enunciado da Súmula 11 da Turma Nacional de Uniformização:
SÚMULA 11 TNU. A renda mensal, per capita, familiar, superior a ¼ (um quarto) do salário mínimo não impede a concessão do benefício assistencial previsto no art.20, § 3º da Lei nº. 8.742 de 1993, desde que comprovada, por outros meios, a miserabilidade do postulante.
Da verificação do 'estado de miserabilidade' nas demandas judiciais
Como já debatido inicialmente, um dos requisitos essenciais para a concessão do benefício assistencial é a situação de miserabilidade.
No processos judiciais, nas hipóteses em que não houver o atendimento ao requisito idade (se benefício de amparo ao idoso) ou deficiência (se de amparo ao deficiente), não há necessidade em se verificar a situação socioeconômica do requerente, posto que, para a concessão do referido benefício, devem restar atendidos os dois requisitos, quais sejam: ‘idade e miserabilidade’ ou ‘deficiência e miserabilidade’.
Analise-se, portanto, ao que dispõe o enunciado da Súmula 77, da TNU: “O julgador não é obrigado a analisar as condições pessoais e sociais quando não reconhecer a incapacidade do requerente para a sua atividade habitual.”
Atualmente, o juiz, ao verificar que trata-se de demanda que pleiteia a concessão do benefício de prestação continuada, este ordenará, após a realização da perícia médica (se for o caso), a realização da chamada ‘perícia socioeconômica’, a qual será realizada por assistente social nomeado pelo órgão jurisdicional, a fim de realizar análise in loco no que tange à situação em que se encontra o requerente.
Na oportunidade, será relatado aspectos importantes, como: o estado físico do imóvel (inclusive se próprio, ou alugado), quantidade de cômodos, situação do banheiro, sistema de esgoto, pavimentação da rua, se há acesso à energia, à água, telefone, quais eletrodomésticos e eletroeletrônicos possuem. Será colocado, também, quais dos indivíduos do grupo familiar auferem renda, e qual a atividade exercida, além da escolaridade.
Saliente-se que, por oportuno que, apesar do laudo pericial elaborado por perito nomeado pelo juízo, o qual preza pela imparcialidade, o magistrado poderá valer-se da sua íntima convicção motivada, não estando restrito ao conteúdo do laudo pericial, conforme dispõe o art. 436: “O juiz não está adstrito ao laudo pericial, podendo formar a sua convicção com outros elementos ou fatos provados nos autos”. Bom exemplo seriam as informações constantes nos extratos do Cadastro de Informações Sociais - CNIS trazidos pelo INSS.
Verifica-se, portanto, que é uma atividade jurisdicional é muito mais criteriosa do que a concessão do benefício realizada administrativamente, lembrando sempre que as decisões judiciais deverão ser sempre fundamentadas, sob pena de nulidade (Art. 93,IX da CF).
Conclusões
Cumpre esclarecer que a assistência social finalmente pode ser efetivada no brasil, graças a promulgação da Constituição Federal de 1988, a 'Constituição Cidadã', que tem como um dos fundamentos a dignidade da pessoa humana, sendo o Benefício de Prestação Continuada principal vetor para a efetivação da assistência social, e que viabiliza toda uma política assistencialista que necessita a ser exercida pelo Estado Brasileiro, diante da sua latente desigualdade socioeconômica que, em algumas regiões do país, é demasiadamente preocupante.
Verificamos que o Judiciário exerce papel importante, pois viabiliza a concessão judicial de benefícios em situações onde os indivíduos tiveram seus requerimentos frustrados pela Autarquia Previdenciária, em decorrência da limitação econômica prevista no art. 20, § 3º, dispositivo o qual fora declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.
Em que pese eventuais limitações orçamentárias, e urgente aprimoramento do gerenciamento da dos requerimentos administrativos e da manutenção dos benefícios, deve ser viabilizada uma interpretação constitucional frente à análise dos requisitos do benefício, exercida pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, adotando a faixa de 1/2 (meio) salário mínimo per capita, evitando, assim, um maior volume de ajuizamento de demandas em face da autarquia.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
_______. Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
IBRAHIM, Fábio Zambite. Assistência Social. In: ________. Curso de Direito Previdenciário. 12ª ed. São Paulo, 2008. P. 15
MENDES, Gilmar Ferreira. A Assistência Social na Constituição de 1988. In: _________; BRANCO, Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RCL 4.374/PE. Julgamento: Publicação DJ n. 173 04/09/2013. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/diarioJustica/ver%20Decisao.asp?%20numDj=173&dataPublicacao=04/09/2013∈cidente=2382733∩itulo=5&codigoMateria=1№Materia=125&texto=4368980>Acesso em 09 fev 2014.
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